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政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法

第一章 總 則

第一條 為貫徹落實黨中央、國務院關于加快實施創新驅動發展戰略有關要求，支持應用科技創新，根據《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國科學技術進步法》等有關法律，制定本辦法。

第二條 合作創新采購是指采購人邀請供應商合作研發，共擔研發風險，并按研發合同約定的數量或者金額購買研發成功的創新產品的采購方式。合作創新采購方式分為訂購和首購兩個階段。

訂購是指采購人提出研發目標，與供應商合作研發創新產品并共擔研發風險的活動。

首購是指采購人對于研發成功的創新產品，按照研發合同約定采購一定數量或者一定金額相應產品的活動。

前款所稱創新產品，應當具有實質性的技術創新，包含新的技術原理、技術思想或者技術方法。對現有產品的改型以及對既有技術成果的驗證、測試和使用等沒有實質性技術創新的，不屬于本辦法規定的創新產品范圍。

第三條 采購項目符合國家科技和相關產業發展規劃，有利于落實國家重大戰略目標任務，并且具有下列情形之一的，可以采用合作創新采購方式采購：

（一）市場現有產品或者技術不能滿足要求，需要進行技術突破的；

（二）以研發創新產品為基礎，形成新范式或者新的解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績效的；

（三）國務院財政部門規定的其他情形。

第四條 中央和省級（含計劃單列市）主管預算單位對符合本辦法第三條規定情形的采購項目，可以采用合作創新采購方式。中央和省級主管預算單位可以開展合作創新采購，也可以授權所屬預算單位開展合作創新采購。設區的市級主管預算單位經省級主管部門批準，可以采用合作創新采購方式。實施合作創新采購的，應當在部門預算中列明研發經費。

采購人可以委托采購代理機構代理合作創新采購，采購代理機構應當在委托的范圍內依法開展采購活動。

第五條 合作創新采購應當建立合理的風險分擔與激勵機制，鼓勵有研發能力的國有企業、民營企業、外商投資企業，高等院校，科研機構等各類供應商積極參與，發揮財政資金對全社會應用技術研發的輻射效應，促進科技創新。

第六條 合作創新采購應當落實國家安全有關法律法規要求。國家有關部門依法對涉及國家安全的合作創新采購活動開展安全審查。

第二章 需求管理

第七條 采購人開展合作創新采購前，應當開展市場調研和專家論證，科學設定合作創新采購項目的最低研發目標、最高研發費用和研發期限。

最低研發目標包括創新產品的主要功能、性能，主要服務內容、服務標準及其他產出目標。

最高研發費用包括該項目用于研發成本補償的費用和創新產品的首購費用，還可以設定一定的激勵費用。

第八條 合作創新采購，除只能從有限范圍或者唯一供應商處采購以外，采購人應當通過公開競爭確定研發供應商。

第九條 合作創新采購中，采購人應當按照有利于降低研發風險的要求，圍繞供應商需具備的研發能力設定資格條件，可以包括合作創新采購項目所必需的已有專利、計算機軟件著作權、專有技術類別，同類項目的研發業績，供應商已具備的研究基礎等。

兩個以上的供應商可以組成一個聯合體，參與合作創新采購。

合作創新采購的研發活動應當在中國境內進行。除涉及國家安全和國家秘密的采購項目外，采購人應當保障內外資企業平等參與合作創新采購活動。

第十條 采購人開展合作創新采購應當落實政府采購支持中小企業發展相關政策。采購人應當結合采購項目情況和中小企業承接能力設置采購包，專門面向中小企業采購；對于工作內容難以分割的綜合性采購項目，采購人應當要求獲得采購合同的供應商將采購項目中的一定比例分包給中小企業，推動中小企業參與創新研發活動。

第十一條 合作創新采購中產生的各類知識產權，按照《中華人民共和國民法典》、《中華人民共和國科學技術進步法》以及知識產權等相關法律規定，原則上屬于供應商享有，但是法律另有規定或者研發合同另有約定的除外。

知識產權涉及國家安全、國家利益或者重大社會公共利益的，應當約定由采購人享有或者約定共同享有。

第十二條 采購人開展合作創新采購前，應當制定采購方案。采購方案包括以下內容：

（一）創新產品的最低研發目標、最高研發費用、應用場景和研發期限；

（二）供應商邀請方式；

（三）談判小組組成，評審專家選取辦法，評審方法以及初步的評審標準；

（四）給予研發成本補償的成本范圍及該項目用于研發成本補償的費用限額；

（五）是否開展研發中期談判；

（六）關于知識產權權屬、利益分配、使用方式的初步意見；

（七）創新產品的迭代升級服務要求；

（八）研發合同應當包括的主要條款；

（九）研發風險分析和風險管控措施；

（十）需要確定的其他事項。

采購人應當對采購方案的科學性、可行性、合規性等開展咨詢論證，并按照《政府采購需求管理辦法》有關規定履行內部審查、核準程序后實施。

第十三條 采購人應當按照政府采購有關規定，在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上及時發布合作創新采購項目信息，包括采購意向、采購公告、研發談判文件、成交結果、研發合同、首購協議等，但涉及國家秘密、商業秘密的信息，以及其他依照法律、行政法規和國家有關規定不得公開的信息除外。

第十四條 采購人、供應商、評審專家以及相關人員應當嚴格保守參與合作創新采購活動中所獲悉的國家秘密、工作秘密和商業秘密。除已公開的信息外，未經當事人同意，不得將其提供的信息用于其他目的。

第三章 訂購程序

第十五條 采購人應當組建談判小組，談判小組由采購人代表和評審專家共五人以上單數組成。采購人應當自行選定相應專業領域的評審專家。評審專家中應當包含一名法律專家和一名經濟專家。談判小組具體人員組成比例，評審專家選取辦法及采購過程中的人員調整程序按照采購人內部控制管理制度確定。

談判小組負責供應商資格審查、創新概念交流、研發競爭談判、研發中期談判和首購評審等工作。

第十六條 采購人應當發布合作創新采購公告邀請供應商，但受基礎設施、行政許可、確需使用不可替代的知識產權或者專有技術等限制，只能從有限范圍或者唯一供應商處采購的，采購人可以直接向所有符合條件的供應商發出合作創新采購邀請書。

以公告形式邀請供應商的，公告期限不得少于五個工作日。合作創新采購公告、合作創新采購邀請書應當包括采購人和采購項目名稱，創新產品的最低研發目標、最高研發費用、應用場景及研發期限，對供應商的資格要求以及供應商提交參與合作創新采購申請文件的時間和地點等。同時，采購人應當在合作創新采購公告、合作創新采購邀請書中明確，最低研發目標、最高研發費用可能根據創新概念交流情況進行實質性調整。

提交參與合作創新采購申請文件的時間自采購公告、邀請書發出之日起不得少于二十個工作日。采購人應當在合作創新采購公告、合作創新采購邀請書中載明是否接受聯合體參與。如未載明，不得拒絕聯合體參與。

談判小組依法對供應商的資格進行審查。提交申請文件或者通過資格審查的供應商只有兩家或者一家的，可以按照本辦法規定繼續開展采購活動。

第十七條 談判小組集中與所有通過資格審查的供應商共同進行創新概念交流，交流內容包括創新產品的最低研發目標、最高研發費用、應用場景及采購方案的其他相關內容。

創新概念交流中，談判小組應當全面及時回答供應商提問。必要時，采購人或者其授權的談判小組可以組織供應商進行集中答疑和現場考察。

采購人根據創新概念交流情況，對采購方案內容進行實質性調整的，應當按照內部控制管理制度有關規定，履行必要的內部審查、核準程序。

第十八條 采購人根據創新概念交流結果，形成研發談判文件。研發談判文件主要內容包括：

（一）創新產品的最低研發目標、最高研發費用、應用場景、研發期限及有關情況說明；

（二）研發供應商數量；

（三）給予單個研發供應商的研發成本補償的成本范圍和限額，另設激勵費用的，明確激勵費用的金額；

（四）創新產品首購數量或者金額；

（五）評審方法與評審標準，在談判過程中不得更改的主要評審因素及其權重，以及是否采用兩階段評審；

（六）對研發進度安排及相應的研發中期談判階段劃分的響應要求；

（七）各階段研發成本補償的成本范圍和金額、標志性成果的響應要求；

（八）研發成本補償費用的支付方式、時間和條件；

（九）創新產品的驗收方法與驗收標準；

（十）首購產品的評審標準；

（十一）關于知識產權權屬、利益分配、使用方式等的響應要求；

（十二）落實支持中小企業發展等政策的要求；

（十三）創新產品的迭代升級服務要求；

（十四）研發合同的主要條款；

（十五）響應文件編制要求，提交方式、提交截止時間和地點，以及響應文件有效期；

（十六）省級以上財政部門規定的其他事項。

本辦法所稱評審因素，主要包括供應商研發方案，供應商提出的研發成本補償金額和首購產品金額的報價，研發完成時間，創新產品的售后服務方案等。其中，供應商研發方案的分值占總分值的比重不得低于百分之五十。

本辦法所稱標志性成果，包括形成創新產品的詳細設計方案、技術原理在實驗室環境獲得驗證通過、創新產品的關鍵部件研制成功、生產出符合要求的模型樣機以及創新產品通過采購人試用和履約驗收等。

第十九條 采購人應當向所有參與創新概念交流的供應商提供研發談判文件，邀請其參與研發競爭談判。從研發談判文件發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止不得少于十個工作日。

采購人可以對已發出的研發談判文件進行必要的澄清或者修改，但不得改變采購標的和資格條件。澄清或者修改的內容可能影響響應文件編制，導致供應商準備時間不足的，采購人按照研發談判文件規定，順延提交響應文件的時間。

第二十條 供應商應當根據研發談判文件編制響應文件，對研發談判文件的要求作出實質性響應。響應文件包括以下內容：

（一）供應商的研發方案；

（二）研發完成時間；

（三）響應報價，供應商應當對研發成本補償金額和首購產品金額分別報價，且各自不得高于研發談判文件規定的給予單個研發供應商的研發成本補償限額和首購費用。首購產品金額除創新產品本身的購買費用以外，還包括創新產品未來一定期限內的運行維護等費用；

（四）各階段的研發成本補償的成本范圍和金額；

（五）創新產品的驗收方法與驗收標準；

（六）創新產品的售后服務方案；

（七）知識產權權屬、利益分配、使用方式等；

（八）創新產品的迭代升級服務方案；

（九）落實支持中小企業發展等政策要求的響應內容；

（十）其他需要響應的內容。

本辦法所稱供應商的研發方案，包括研發產品預計能實現的功能、性能，服務內容、服務標準及其他產出目標；研發擬采用的技術路線及其優勢；可能出現的影響研發的風險及其管控措施；研發團隊組成、團隊成員的專業能力和經驗；研發進度安排和各階段標志性成果說明等。

第二十一條 談判小組集中與單一供應商分別進行談判，對相關內容進行細化調整。談判主要內容包括：

（一）創新產品的最低研發目標、驗收方法與驗收標準；

（二）供應商的研發方案；

（三）研發完成時間；

（四）研發成本補償的成本范圍和金額，及首購產品金額；

（五）研發競爭談判的評審標準；

（六）各階段研發成本補償的成本范圍和金額；

（七）首購產品的評審標準；

（八）知識產權權屬、利益分配、使用方式等；

（九）創新產品的迭代升級服務方案；

（十）研發合同履行中可能出現的風險及其管控措施。

在談判中，談判小組可以根據談判情況實質性變動談判文件有關內容，但不得降低最低研發目標、提高最高研發費用，也不得改變談判文件中的主要評審因素及其權重。

談判結束后，談判小組根據談判結果，確定最終的談判文件，并以書面形式同時通知所有參加談判的供應商。供應商按要求提交最終響應文件，談判小組給予供應商的響應時間應當不少于五個工作日。提交最終響應文件的供應商只有兩家或者一家的，可以按照本辦法規定繼續開展采購活動。

第二十二條 談判小組對響應文件滿足研發談判文件全部實質性要求的供應商開展評審，按照評審得分從高到低排序，推薦成交候選人。

談判小組根據談判文件規定，可以對供應商響應文件的研發方案部分和其他部分采取兩階段評審，先評審研發方案部分，對研發方案得分達到規定名次的，再綜合評審其他部分，按照總得分從高到低排序，確定成交候選人。

第二十三條 采購人根據談判文件規定的研發供應商數量和談判小組推薦的成交候選人順序，確定研發供應商，也可以書面授權談判小組直接確定研發供應商。研發供應商數量最多不得超過三家。成交候選人數量少于談判文件規定的研發供應商數量的，采購人可以確定所有成交候選人為研發供應商，也可以重新開展政府采購活動。采購人應當依法與研發供應商簽訂研發合同。

只能從唯一供應商處采購的，采購人與供應商應當遵照本辦法規定的原則，根據研發成本和可參照的同類項目合同價格協商確定合理價格，明確創新產品的功能、性能，研發完成時間，研發成本補償的成本范圍和金額，首購產品金額，研發進度安排及相應的研發中期談判階段劃分等合同條件。

第二十四條 采購人根據研發合同約定，組織談判小組與研發供應商在研發不同階段就研發進度、標志性成果及其驗收方法與標準、研發成本補償的成本范圍和金額等問題進行研發中期談判，根據研發進展情況對相關內容細化調整，但每個研發供應商各階段補償成本范圍不得超過研發合同約定的研發成本補償的成本范圍，且各階段成本補償金額之和不得超過研發合同約定的研發成本補償金額。研發中期談判應當在每一階段開始前完成。

每一階段約定期限到期后，研發供應商應當提交成果報告和成本說明，采購人根據研發合同約定和研發中期談判結果支付研發成本補償費用。研發供應商提供的標志性成果滿足要求的，進入下一研發階段；研發供應商未按照約定完成標志性成果的，予以淘汰并終止研發合同。

第二十五條 對于研發供應商提交的最終定型的創新產品和符合條件的樣品，采購人應當按照研發合同約定的驗收方法與驗收標準開展驗收，驗收時可以邀請談判小組成員參與。

第四章 首購程序

第二十六條 采購人按照研發合同約定開展創新產品首購。

只有一家研發供應商研制的創新產品通過驗收的，采購人直接確定其為首購產品。有兩家以上研發供應商研制的創新產品通過驗收的，采購人應當組織談判小組評審，根據研發合同約定的評審標準確定一家研發供應商的創新產品為首購產品。

首購評審綜合考慮創新產品的功能、性能、價格、售后服務方案等，按照性價比最優的原則確定首購產品。此時研發供應商對首購產品金額的報價不得高于研發談判文件規定的首購費用。 

采購人應當在確定首購產品后十個工作日內在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布首購產品信息，并按照研發合同約定的創新產品首購數量或者金額，與首購產品供應商簽訂創新產品首購協議，明確首購產品的功能、性能，服務內容和服務標準，首購的數量、單價和總金額，首購產品交付時間，資金支付方式和條件等內容，作為研發合同的補充協議。

第二十七條 研發合同有效期內，供應商按照研發合同約定提供首購產品迭代升級服務，用升級后的創新產品替代原首購產品。

因采購人調整創新產品功能、性能目標需要調整費用的，增加的費用不得超過首購金額的百分之十。

第二十八條 其他采購人有需求的，可以直接采購指定媒體上公布的創新產品，也可以在不降低創新產品核心技術參數的前提下，委托供應商對創新產品進行定制化改造后采購。

其他采購人采購創新產品的，應當在該創新產品研發合同終止之日前，以不高于首購價格的價格與供應商平等自愿簽訂采購合同。

第二十九條 國務院財政部門會同國務院相關行業主管部門選擇首購產品中的重點產品制定相應的采購需求標準，推薦在政府采購中使用；對涉及國家安全的創新產品，可以實行強制采購。

第五章 研發合同管理

第三十條 采購人應當根據研發談判文件的所有實質性要求以及研發供應商的響應文件簽訂研發合同。研發合同應當包括以下內容：

（一）采購人以及研發供應商的名稱、地址和聯系方式；

（二）采購項目名稱、編號；

（三）創新產品的功能、性能，服務內容、服務標準及其他產出目標；

（四）研發成本補償的成本范圍和金額，另設激勵費用的，激勵費用的金額；

（五）創新產品首購的數量、單價和總金額； 

（六）研發進度安排及相應的研發中期談判階段劃分；

（七）各階段研發成本補償的成本范圍和金額、標志性成果；

（八）研發成本補償費用的支付方式、時間和條件；

（九）創新產品驗收方法與驗收標準；

（十）首購產品評審標準；

（十一）創新產品的售后服務和迭代升級服務方案；

（十二）知識產權權屬約定、利益分配、使用方式等；

（十三）落實支持中小企業發展等政策的要求；

（十四）研發合同期限；

（十五）合同履行中可能出現的風險及其管控措施；

（十六）技術信息和資料的保密；

（十七）合同解除情形；

（十八）違約責任；

（十九）爭議解決方式；

（二十）需要約定的其他事項。

研發合同約定的各階段補償成本范圍和金額、標志性成果，在研發中期談判中作出細化調整的，采購人應當就變更事項與研發供應商簽訂補充協議。

第三十一條 研發合同期限包括創新產品研發、迭代升級以及首購交付的期限，一般不得超過兩年，屬于重大合作創新采購項目的，不得超過三年。

第三十二條 研發合同為成本補償合同。成本補償的范圍包括供應商在研發過程中實際投入的設備費、業務費、勞務費以及間接費用等。

采購人應當按照研發合同約定向研發供應商支付研發成本補償費用和激勵費用。

預留份額專門面向中小企業的合作創新采購項目，聯合協議或者分包意向協議應當明確按照研發合同成本補償規定分擔風險。

第三十三條 采購人應當向首購產品供應商支付預付款用于創新產品生產制造。預付款金額不得低于首購協議約定的首購總金額的百分之三十。

第三十四條 研發合同履行中，因市場已出現擬研發創新產品的同類產品等情形，采購人認為研發合同繼續履行沒有意義的，應當及時通知研發供應商終止研發合同，并按研發合同約定向研發供應商支付相應的研發成本補償費用。

因出現無法克服的技術困難，致使研發失敗或者部分失敗的，研發供應商應當及時通知采購人終止研發合同，并采取適當補救措施減少損失，采購人按研發合同約定向研發供應商支付相應的研發成本補償費用。因研發供應商違反合同約定致使研發工作發生重大延誤、停滯或者失敗的，采購人可以解除研發合同，研發供應商承擔相應違約責任。

第六章 爭議處理、監督檢查和法律責任

第三十五條 供應商認為邀請參與合作創新采購的過程、資格審查的過程使自己的合法權益受到損害的，可以依法提起質疑、投訴。

參與研發競爭談判、研發中期談判、首購評審的供應商認為研發談判文件、采購過程和成交結果使自己的合法權益受到損害的，可以依法提起質疑、投訴。

第三十六條 財政部門應當依法加強對合作創新采購活動的監督檢查，檢查發現采購人、采購代理機構、供應商存在違反本辦法規定行為的，由財政部門責令限期改正。

第三十七條 違反本辦法規定，經責令限期改正后仍然影響或者可能影響成交結果或者合同履行的，依照政府采購法律、行政法規、規章處理。

第三十八條 政府采購當事人違反本辦法規定，給他人造成損失的，依法承擔民事責任。

第七章 附 則

第三十九條 合作創新采購項目涉及國家秘密的，其采購代理機構委托、供應商資格條件、競爭范圍、信息發布等按照涉密政府采購有關規定執行。

第四十條 各省、自治區、直轄市財政部門可以根據本辦法制定具體實施辦法。

第四十一條 本辦法所稱中國境內，是指適用《中華人民共和國海關法》的中華人民共和國行政管轄區域，不包括香港、澳門和臺灣金馬等單獨關境地區。

第四十二條 本辦法自2024年6月1日起施行。