一、工程監理的三大控制目標

我國工程監理的中心任務是控制工程項目目標，即控制工程項目的投資、進度和質量目標，即監理工作的“三大控制”。然而，由于目前業主對監理工程師的不信任以及監理工程師本身的道德修養、知識水平和職業素質等較低，多數業主不把投資控制權交給監理工程師,而掌握在自己的手中。然而，工程項目的投資控制與進度控制密切相關，如果沒有投資控制權，進度控制也就無法進行。比如，承建商按進度計劃，完成階段性施工任務,理應獲得勞務報酬，但是業主往往不按合同約定支付施工進度款，導致承建商無法按進度計劃實施后續施工任務。這就是當前監理工作的“三控制”變成“一控制”（質量控制）的原因。

1.合同管理

合同管理本應該是監理工程師的基本任務之一,合同糾紛也是施工過程中經常發生的事件。在FDIC合同條件下,合同管理是工程師工作的核心。然而，如前所述，監理工程師受業主的委托并服務于業主，不是獨立的第三方，如何進行合同管理？尤其是當業主與承建商發生爭議時,監理工程師能站在公正或公平立場上處理他們之間的糾紛嗎？答案是否定的。所以，從全國范圍來看合同管理是紙上談兵的事。雖然，在監理投標文件中和監理規劃中，都有合同管理的詳細內容，但是在實際工作中，合同管理如同虛設。比如，合同管理有一項重要的工作內容是索賠。在施工過程中索賠事件也會經常發生，包括工期索賠和費用索賠。但是，如果發生了由于業主原因導致的索賠事件，監理工程師也往往看業主臉色行事，不敢得罪業主。即使監理工程師按合同約定做出了處理決定，業主也不會執行。久而久之，承建商不再期望監理工程師處理索賠事件，轉向司法處理。

2.工程監理的階段范圍

我國建立工程監理制度的最初構想是對工程建設實施全過程、全方位的監理，即：從項目決策階段的可行性研究開始，到設計階段、招投標階段、施工階段和工程保修階段都實行監理。然而，幾十年的監理實踐表明：監理工作一直停留在施工階段。原因是多方面的。首先，監理行業缺乏能夠全過程進行監理的復合型技術人才。如上所分析，由于監理人員的地位、待遇和權威不是監理制度設立之初人們所期盼的，所以監理企業吸引不了的高智能技術人才。其次，我國強制監理的階段是施工階段，第三，有關的監理的法律法規、標準規范是針對施工階段制定。

二、工程監理制度演變的背景分析

1.工程監理從公正性到公平性的變化

我國工程監理制度的建立是借鑒了FIDIC合同條件。比如《2000版監理規范》和《2000版監理合同》)中關于工程監理公正性的定位是根據FIDIC土木工程施工合同條件第四版（以下簡稱FIDIC1987，俗稱紅皮書）第2.6條款制定。FIDIC1987第2.6條款規定：“無論在何處，需要工程師根據合同行使他的職權：（a）作出決定，發表意見或同意；（b）表示滿意或批準；（c）決定價值；（d）采取其他可能影響業主或承包人的權力和義務的行動時，工程師應根據合同規定的條款并考慮所有的因素，公正行使上述職權”。然而,FIDIC1987在使用多年之后受到了工程界和法律界學者的批評和質疑。美國一家律師事務所的律師ChauEeLee認為：工程師既然為業主服務又從業主那里獲得薪水就不可能在業主與承建商之間保持公正，尤其是承建商與業主發生爭議時。為此，1999年出版的FIDIC合同條件（以下簡稱FIDIC1999,俗稱新紅皮書）第3.5條款修改了工程師了這一職權。FID1C1999第3.5條款規定：無論何時，當合同條件要求工程師按照本款規定對某一事項作出商定或決定時,工程師應與合同雙方協商并盡力達成一致。如果未能達成一致，工程師應按照合同規定在適當考慮所有關情況后作出公平的決定。而且，FIDIC1999取消了工程師解決承建商與業主發生爭議的權力。為了順應FIDIC合同條件的變化，重新修訂的《建設工程監理規范（GB/T50319-2013)(以下簡稱《2013版監理規范》新增了1.0.9條款。該條款規定：監理單位應守法、誠信、公平、科學地開展監理工作，維護建設單位的利益，不損害承包單位的合法權益。《2013版監理規范》而把“公正”把改成了“公平”。相應的，《建設工程監理合同（示范文本）》（GF-2012-0202)(以下簡稱《2012版監理合同》）取消了《2000版監理合同》關于監理人(注：這里的監理人指的是監理企業、監理工程師和監理機構的總稱）公正性的屬性，取而代之是監理人應遵循職業道德和行為規范、工程建設有關標準及本合同履行職責。但是，這種改變是否起到應有的作用值得商榷，因為，“公正”與“公平”并沒有本質的區別。正如學者Hoyle評價FIDIC1999中的3.5條款一樣：該條款沒有實質性的變化，只是粗略地修補了工程師的角色，工程師在業主與承建商之間繼續為維持了二元性的特征。何況，我國2011修訂的《建筑法》關于工程監理公正性的條款并沒有改變。

2.新增安全生產管理職責

關于監理企業是否在施工現場履行安全生產管理職責一直是監理行業爭論不休的話題。工程監理制度建立之初沒有把安全生產管理納入監理的范疇。但是上世紀末，工程建設飛速發展的同時，建設工程安全事故也頻頻發生。比如1999年10月，南京電視臺在施工時腳手架垮塌，造成6人死亡，一人重傷，33人輕傷的重大安全事故。為了遏制安全事故頻發的勢頭，國務院于2004出臺年了《建設工程安全生產管理條例》（以下簡稱《條例》)。《條例》第十四條首次把監理企業與監理工程師納入承擔安全生管理責任的范疇。然而，這在監理行業引起了很大的反響和爭議。部分學者認為，根據國際慣例，工程監理屬于咨詢服務行業，不應參與施工現場的安全生產管理。還有的學者認為，雖然《建設工程安全生產法規》明確了工程監理企業承擔安全生產管理的責任，但其法律依據不足：《建筑法》沒有明確規定工程監理企業承擔安全生產管責任，而《安全生產法》第四條和第五條也只規定了生產經營單位（承建商）及其負責人對安全生產負責。在隨后的幾年里，監理工程師承擔安全生產的責任呈現擴大化的趨勢。為此，原建設設部出臺了《關于落實建設工程安全生產監理責任4干意見》（建市[2006]248號）（以下簡稱《安全生產責任的若干意見》）。《安全生產監理責任的若干意見、對《條例》中監理單位和監理工程師承擔安全生產監理責任做了細化和說明，并界定了其責任范圍。但是，這一時期對安全監理的稱呼五花八門，有的監理教科書稱安全監理為安全控制，和質量、進度、投資、并列為“四大控制”；有的稱之為安全監督或安全監察等。這些稱謂都有失偏頗。建設工程的安全與質量、進度、投資的性質不同，它不符合PDCA控制原理。所以，稱安全監理為安全控制不妥。而安全監督或安全監察屬于政府行為，不屬于監理企業的工作范疇。為此，《2013版監理規范》吸取了各種意見后，把安全監理稱之為安全生產管理。

3.監理工程師任職資格的變化

近幾年報考注冊監理工程師的人數逐漸減少，已無法滿足監理市場的需求。全國報考監理工程師的人數，從2003年的10萬,迅猛下降到2009年的不足5萬人。國家不得不降低監理工程師的門檻。《2013版監理規范》只要求總監理工程師為注冊監理工程師，而對總監理工程師代表和專業監理工程師降低了要求，即只要滿足中級職稱和經過監理培訓取得監理培訓證書就能任職監理工程師。

4.決策階段與設計階段的監理業務已被其他部門取代

隨著建設市場發展和一系列相關法律法規、標準規范的出臺，各地已相繼成立了工程造價事務所或咨詢公司等。建設單位或業主在決策階段的可行性研究方面的業務已被以上單位或機構承攬。另外，為保證設計階段的工程質量，在政府主導下，縣級以上建設行政主管部門都成立了審圖辦公室，對設計單位提交的設計文件是否滿足國家標準規范的強制性條款進行審查。