隨著我國經濟轉型升級，城鎮化發展更加注重“質量”，而不再片面追求“速度”、“規模”。城鎮居民在城鎮規劃、設計和建設中的幸福感與獲得感成為城市發展的最新目標。如何合理規劃與設計城市發展路徑，以期打造兼具高品質生活和產業提升功能定位的載體，成為新時代城市管理者的新課題。“XOD”的發展理念，及其與我國目前正在推行的政府和社會資本合作（“PPP”）模式的結合與互動，正是在這一背景之下應運而生。

本文基于相關政策法規及案例，對“XOD+PPP”模式的內涵、可以解決的主要問題、理論基礎、典型案例、推行的主要障礙予以簡要分析，并提出相關政策建議。

一、“XOD+PPP”的內涵

XOD模式由TOD（TransitOrientedDevelopment）模式發展而來。所謂TOD模式，是指以公共交通為導向的城市空間開發模式，統籌城市土地利用和城市交通規劃，形成以交通為導向的“緊湊開發”，改善城市結構布局。該模式最早由1992年美國建筑師彼得·卡爾索爾普在《下一代美國大都市地區：生態、社區和美國之夢》書中首次明確，為解決當時以小汽車為導向的城市發展問題，提倡建立以公共交通為中樞、綜合發展的步行化城區，其中公共交通主要是地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線，然后以公交站點為中心、以400-800米（5-10分鐘步行路程）為半徑建立集工作、商業、文化、教育、居住等為一身的中心廣場或城市中心。

為了限制城市無序蔓延及有效利用緊缺的土地資源，許多國家運用TOD策略作為規劃模式，典型城市如新加坡、東京、哥本哈根、香港等。

城市合理布局的理念，不限于要求城市交通規劃與城市土地利用規劃統籌考慮，其他基礎設施領域也面臨著同樣的訴求。XOD模式不僅局限于以公共交通為導向的城市空間開發，其以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大理念為指導，將外延擴展至城市經濟、社會、生態三大類基礎設施領域。

“XOD+PPP”模式是以XOD模式為基礎，通過創新融資方式，拓寬融資渠道，鼓勵社會資本積極進入城市基礎設施建設領域。該模式一方面強調城市基礎設施規劃與城市土地利用規劃一體化開發利用，通過土地的增值反哺城市發展，實現合理的城市布局。另一方面，通過PPP模式引入社會資本，創新投融資模式，有效緩解項目建設的資金壓力，平滑政府的財政支出，使政府有限的財政資金可以分散地投入到更多的領域，從而提高財政資金的使用效率。如果中標社會資本具備項目建設所需法定資質，則同時可以依法成為項目工程EPC承包商，此種情形下，“XOD+PPP”模式又可稱為“XOD+PPP+EPC”模式。

二、“XOD+PPP”模式可以解決的主要問題

上述模式所面臨的問題是相似的。一方面，基礎設施領域需要投入大量的財政資金，需要解決“錢從哪里來”的問題。另一方面，包括PPP在內的各類投融資模式，盡管可以在一定程度上解決融資問題，起到平滑財政支出的作用。但長期看來，政府依然面臨巨大的財政壓力。如何將有限的財政資金有效、合理配置在PPP項目上同樣至關重要，即“錢往哪里去”的問題。

“錢從哪里來和往哪里去”是基礎設施領域亟待解決的主要難題。

“XOD+PPP”模式以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大理念為指導，適用于城市經濟、社會、生態三大類基礎設施領域，強調城市基礎設施建設和城市土地利用一體化的理念。該模式從打造合理的城市布局和發展結構，通過“多規融合”的綜合性規劃提高城市經濟、社會、生態基礎設施投入效應，有效改善企業的生產環境和居民的生活質量，從而帶動土地的增值，反哺城市發展，緩解政府的財政壓力，最終形成土地融資和城市基礎設施投資之間自我強化的正反饋關系，由此形成“錢從哪里來和往哪里去”這一問題的綜合解決方案。

三、“XOD+PPP”模式的理論基礎

將基礎設施用地綜合開發收益反哺于基礎設施建設的經濟學理論，業內通稱“溢價回收”（valuecapture）理論，即按照“誰受益，誰投資”的原則，在公共項目獲得的額外收益應該返還給公共部門，由其用于公共項目，主要措施包括征稅和津貼。通過對基礎設施受益主體進行征稅，政府把所得外部效益中的一部分返還給基礎設施建設企業，實現外部效益的合理分配與平衡。僅就我國的軌道交通建設項目而言，該安排主要體現為軌道交通專項資金。另外一種方式是軌道交通企業通過取得軌道場站或沿線房地產開發權，用物業開發收入補貼軌道運營。

四、典型案例分析

“TOD+PPP”模式案例——某市軌道交通PPP項目

1、項目背景

該項目投資較大，由于客流量過低、票價制定困難、線路無法進一步延伸等問題，項目的經濟狀況很差，無法實現合理的投資回報。

2、項目基本情況

該項目總投資為276億元，項目合作期限為30年。該項目工程按照建設內容劃分為A和B兩部分。

A部分

投資額約為81億元，約占項目總投資的30%。該軌道交通線路及相關配套場站用地在取得線路規劃方案批復后，由項目所在地的市國土局授權當地土地整理儲備有限公司以土地儲備模式實施征地拆遷等工作，相關部門依程序辦理項目前期手續。專業建設管理單位受托負責實施線路相關征地拆遷、高壓塔改移等前期工程。

B部分

除A部分以外的建設內容，投資額約為195億元，約占項目總投資的70%。主要包括B部分的前期專項工程、土建工程、裝修工程、設備設施等。

項目所在地的市交通委員會作為該項目的實施機構，當地國有投資公司作為政府出資人代表與社會資本共同組建項目公司。

3、項目回報機制

該項目回報機制為“可行性缺口補助”。合作期內，項目公司通過票款收入、非票款收入和可行性缺口補助收回投資并獲得合理投資回報。

4、土地反哺

該項目引入“軌道+土地”一體化綜合開發的融資模式。在此模式下，項目所在地的市政府支持軌道交通站場實施土地綜合開發和土地儲備，具體由市政府相關部門綜合考慮城市功能區規劃布局、建設用地供給能力、市場容納能力、軌道建設投融資規模等因素，依據土地利用總體規劃和城市規劃，合理確定沿線綜合開發土地的范圍和開發規模，授權當地國有投資公司對城市軌道交通場站及周邊土地進行綜合開發利用，原則上停車場、車輛段、站點和沿線兩側不小于1000米范圍內土地均納入綜合利用范圍，具體如下：

(1)綜合利用土地（軌道紅線范圍內）：利用場站、軌道等軌道交通用地進行地上、地下空間開發的用地，分層設立建設用地使用權，符合《劃撥用地目錄》的，以劃撥方式供地；不符合《劃撥用地目錄》的，按協議出讓方式辦理用地手續；

(2)綜合利用土地（軌道紅線范圍外）：紅線范圍外沿線1000米范圍內開發用地，采用協議出讓方式供地；

(3)綜合利用土地外其他土地：紅線范圍外沿線1000米范圍以外土地采用帶條件“招、拍、掛”等方式供地，并將統一聯建的軌道交通場站、線路工程及相關規劃條件和軌道建設要求作為取得土地的前提條件。

綜合開發利用土地的相關政府土地收益和綜合利用收益扣除各項固定計提外，全部封閉運作，用于彌補軌道交通建設部分投資，主要作為該項目A部分的建設資金來源，如有剩余，則用于軌道交通建設專項資金的額外補充。

5、案例分析

軌道交通項目一般投資額較大，屬于準公益性事業，票款收入無法覆蓋建設及運營成本，通過沿線土地開發增值收益反哺地鐵投資是業內普遍認可的一種回報模式。但是，直接將地鐵站點上蓋物業及下蓋空間以及沿線土地使用權授予項目公司的做法，與我國現行的土地管理法規之間存在沖突。

該項目回避了現行土地政策方面的法律障礙，仍由政府主導實施，對軌道沿線進行總體規劃和綜合開發利用，符合現行土地法律政策。同時，該項目強調規劃在先的理念，在該線建設前，已經將停車場、車輛段、站點和沿線兩側不小于1000米范圍內土地均納入綜合利用范圍，以實現軌道交通對區域發展帶來的協同效應。另外，綜合開發利用取得的收益全部封閉運作，用于反哺該項目A部分的建設資金及作為軌道交通建設專項資金的額外補充，有效緩解財政壓力。

“XOD+PPP”模式案例——某市園博園PPP項目

1、項目背景

項目所在省份曾經舉辦過園博會。當地的園博園投入運營后，以滿足社會公益目標為主，盈利能力不強，造血功能弱，基本上靠財政支出維持，成為政府的負擔。根據項目所在地的財政狀況，政府不能因為舉辦園博會建設園博園而背上新的財政包袱，因此，要求項目必須有很強的后續經營能力。

2、項目基本情況

該項目總投資估算為6億元（為一期工程建設投資，不包括二期提升改造），項目合作期限為30年。項目建設內容包括：綠地、廣場、公園入口、永久停車場、主展館、城市展園、13個協辦城市展園、展區布置、客服中心、管理用房、園內水系改造、園內道路及其他基礎設施等

項目用地

項目用地包括兩部分：

(1)項目總規劃面積為1200畝，其中規定園藝展區900畝和附屬設施區300畝；1200畝均為公益性質劃撥用地。

(2)根據項目可持續發展需要，在項目用地四周相鄰地塊預留配套商業用地600畝；該600畝土地為商業經營用地，政府通過招拍掛方式進行出讓。

項目建設工期

項目建設分二期進行：

一期工程為政府指定的本屆展會規定建設內容工期為一年，必須確保整體完工、按期開園；

二期工程為配套主題運營所需建設的其他內容，投資人可根據發展需要在展會結束后對相關部分進行適當提升改造，提升改造的總工期不超過三年。

項目運作模式

項目采用“BOT+EPC+RC+XOD”，其中EPC指工程總承包，RC指補償資源（配套土地600畝），“XOD”指“旅游、養老、通用航空服務“等配套產業開發。

項目移交

項目運營期滿后，項目公司將園博園1200畝范圍內一期建設項目整體以及二期建設項目（配套升級相關）的可移交基礎設施完好地、無償移交給政府。

3、項目回報機制

該項目為公益性基礎設施項目，政府僅支付與6億元總投資對應的可用性服務費，不支付運營服務費。投資人應自負盈虧，根據其運營方案需求，自主創新、自行設計，自負風險打造升級版的二期項目。

4、項目土地資金反哺

根據項目的特性及城市規劃，在項目用地四周規劃經營性用地600畝。投資人可根據發展需要，積極參與配套土地的招拍掛。如果社會投資人或第三方拍地的價格超過100萬/畝，則超過部分由政府支付項目公司，作運營補貼。投資人結合其運營方案可積極參與經營性土地的開發。該項目預留的配套土地形成的資金進入財政后，可設立專項資金作為可用性服務費政府付費資金來源。

5、案例分析

注重區域整體規劃

該項目最大的亮點在于，項目突破以往單純的政府付費公益設施項目，尋求區域的整體規劃定位，結合本地已有產業優勢，探索鼓勵投資人從策劃、建設階段就從長期運營需求考慮，以多種經營和產業開發實現項目全生命周期運營的財務平衡，帶動配套產業和創新型服務業發展。

土地反哺

該項目另外一大亮點在于：預留600畝土地作為配套土地的商業開發。從投資人角度來看，參與預留配套土地商業開發是一種補充資源。投資人在設計園區建設（尤其是二期升級改造工程）和運營方案時需考慮周邊土地開發，通過法定程序積極參與預留600畝配套土地的商業開發，與項目產業開發聯動、創新經營、可以放大基礎設施投資效益，實現以園養園。配套土地商業可視為補償資源，形成廣泛的外部效益，帶動房地產、特色旅游、配套產業發展、擴大就業和稅收，形成可持續發展態勢。

從政府方財政收入角度看，預留配套土地的出讓金收益（預估收入約6億元）進入財政資金池后，可用于該項目可用性服務費的政府付費支出，至少可實現該項目的資金平衡。

案例歸納

該PPP項目預留600畝土地作為配套土地的商業開發，社會投資人通過法定程序積極參與配套土地的商業開發，與項目產業開發聯動、創新經營、可以放大基礎設施投資效益，實現以園養園。政府僅支付與公益基礎設施投資對應的可用性服務費，不支付運營服務費，投資人通過商業經營成本回補運營成本。配套土地商業可視為補償資源，形成廣泛的外部效益，帶動房地產、特色旅游、配套產業發展、擴大就業和稅收，形成可持續發展態勢。

五、推行“XOD+PPP”模式的主要障礙

推行“XOD+PPP”模式的主要關注點及可能存在的障礙在于：

1、擬配置的經營性活動是否可以納入PPP項目公司經營范圍？

《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）明確不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的項目，如商業地產開發、招商引資項目，屬于不適宜采用PPP模式實施的范疇。

2、對于可以納入的，如何實現土地綜合開發用地者與社會資本的遴選程序合并實施？

根據現行土地管理法規，“XOD+PPP”模式主要面臨以下幾個方面的限制：

其一，必須以招拍掛方式出讓經營性用地的土地使用權。

其二，禁止宗地捆綁出讓。

其三，堅持土地收支兩條線原則，土地出讓收入必須專款專用。

其四，土地綜合開發用地者與社會資本確定程序合并實施實操上存在模糊性及適用范圍的有限性。《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目》（財金〔2016〕91號）、《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號）等多個國家部委頒布的規范性文件中均對此給予了政策支持，但具體實操層面仍然存在模糊地帶，如期限匹配、交易標的確定、多頭招標等問題。

3、是否需要建立受益者負擔制度？

因現行法律所限，在項目公司無法通過土地開發直接獲得收益彌補或平衡基礎設施建設及運營支出的情形下，根據“誰受益、誰負擔”原則，政府可通過征收稅費的方式要求基礎設施受益者分擔，并將該等稅費收入專項用于相關基礎設施建設及運營補助。

國內外TOD相關政策制定及項目實踐中均對此有所安排，但其他行業領域（如生態環境）尚處于理論和政策研究階段（舊文參閱：《生態環境領域PPP模式如何破局》）。舉例而言，東京軌道交通建設資金的來源廣泛，在中央、地方兩級政府承擔大部分投資的同時，受益者負擔制度和特定城市鐵路累積金制度（該項制度在一定程度上可以理解為通過提高票價，適當增加使用者分攤比例）是資金籌措的重要策略。以“誰受益、誰負擔"為原則，由受益者和使用者分攤建設成本，一定程度上可以實現軌道交通正外部性的內部化。《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》（國發〔2012〕64號）提出城市人民政府要將公共交通發展資金納入公共財政體系，重點增加大容量公共交通、綜合交通樞紐、場站建設以及車輛設備購置和更新的投入。但國家層面尚無針對軌道交通專項資金的具體規定。為了開辟持續、穩定的資金來源，國內很多城市都就軌道交通專項資金出臺了相關政策或地方性規定，以在可行范圍以內為當地軌道交通行業的發展提供部分資金來源保障。

六、實施“XOD+PPP”模式的政策建議

頂層設計

PPP項目的快速發展離不開政府主導和政策支持。只有政策先行、立法先行，把頂層設計做好，才能有效突破或規避舊有的政策法規限制。

具體而言，建議從以下幾個方面做好“XOD+PPP”模式的頂層設計工作。

1、明確總體政策導向

制定深化基礎設施投融資機制創新機制改革、加快基礎設施建設總體意見，大力倡導并推動全國范圍內的體系性立法，并為之創造各方面的條件。

2、優化部門分工與協調

由國務院牽頭，加強統籌，分工協作，督促規劃、國土、發改、財政、基礎設施行業主管部門等部門協調制定與基礎設施建設有關的規劃、土地儲備及開發利用、資金籌措與平衡、項目投融資、建設及運營管理等系列規定，實現“多規融合、相互呼應、總體協調、梯次推進”。

3、完善相關政策法規

進一步修改與完善國內現有的投融資機制改革的政策法規，包括但不限于XOD、TOD、PPP相關規定，以及與基礎設施相關的規劃、土儲、城市更新、環境保護、民間投資、項目收益債、資產證券化、產業基金等方面的規定，確保前述政策導向及專項規定與現行政策法規銜接有序，及時具備落地及執行條件。

組織設計

除加強頂層設計之外，法律、法規及政策制度層面的障礙，還需要通過組織機構的設計與調整來尋求突破口。借鑒TOD模式在國內外的實踐經驗，與XOD模式相關的組織設計可以從以下三個方面來進行。

1.強化組織，統籌管理與分工協作并重。

2.擴大城市基礎設施投融資管理部門權限，由其牽頭擬定項目開發建設方案，并向本級政府提交發改、財政、規劃、國土、交通、稅務、招商及其他對口部門的相關職能劃分及協調建議，加強統籌管理。

3.細化相關部門分工，并由本級政府或其指定機構監督落實到位。

融資設計

在做好地方債及相關金融風險防控的基礎上，仍有必要創新機制，通過包括XOD在內的新型發展理念與模式大力開拓多種融資渠道。具體而言：

1、政策性融資。

建議在各級政府層面設立專門機構，對政策性資金、專項債、綠色債券、項目收益債、資產證券化等領域的相關政策進行專項研究和對接，根據政策要求開展工作，創造條件，積極爭取，在推行XOD模式過程中，用好用足國家及所在省市在基礎設施領域的優惠金融政策。

2、PPP。

充分發揮國內近年來在PPP模式應用方面積累的經驗及勢能，由發展改革委牽頭，統籌協調財政、規劃、國土、交通等各部門，優化“XOD+PPP”相關制度設計，并與上文所述頂層設計相互融合，創建一流的投融資環境。

3、基金。

建議設立城市發展基金或城市更新基金，積極吸納包括保險資金、商業銀行、中央企業、民間資本及軌道交通上下游企業在內的潛在投資人參與基金出資，并通過政策文件明確其回報機制，主要考慮與各類基礎設施新建或存量項目的投資、融資、建設、運營及相關技術、設備采購相掛鉤，通過“XOD+PPP”等投融資模式，實現相關投資“用之于項目、取之于項目”的良性循環。